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1. 개요[편집]
2. 명칭[편집]
명칭 중에서 의원내각제는 일본어의 議院內閣制를 차용한 것이며 내각책임제(內閣責任制), 내각제(內閣制)로도 불린다. 의회제는 영어의 Parliamentary system을 옮긴 것으로 의회에 의해 정부를 구성한다는 점을 주목한 어휘이다. 내각이 국정에 관하여 의회에 책임을 진다는 점, 즉 내각불신임권의 존재에 주목하여 책임정부(영어: Responsible government)라고 부르기도 한다.
3. 특징[편집]
의원내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 즉, 국가원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다. 반면 대통령중심제는 대통령이 국가 원수이자 행정부 수반이기 때문에 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 대통령 1인이 모두 가진다. 이 점에서 의원내각제는 대통령중심제에 비해 권력이 분산되어 있다.
의원내각제는 행정부 수반을 의회에서 선출한다. 선출된 행정부 수반을 총리(또는 수상)라고 하는데, 총리는 국정에 관하여 의회에 책임을 진다. 즉, 의회는 내각 불신임권을 갖고 있어서 언제든지 총리에 대한 신임을 철회(해임)할 수 있다. 이에 대응하여 총리는 의회 해산권을 가진다. 가령 총리가 판단하기에 의회가 민심을 위배하고 있을 경우, 정부 정책의 강력한 뒷받침을 위해 더 많은 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 자신에 대한 의회의 불신임 추진에 동의하지 못할 경우 등에 총리는 의회를 해산하고 조기 총선을 치르는 정치적 승부수를 던질 수 있다. 조기 총선에서 여당이 승리하면 총리는 자신의 직위 및 정권을 유지할 수 있지만, 반대로 여당이 패하면 정권을 잃을 수 있다.
의원내각제에서는 다수 의석을 차지한 세력이 정부를 구성한다. 그러나 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤 정부를 구성하게 되는데, 이를 연립 정부(연정)라고 한다. 또한 웨스트민스터 시스템을 채택한 국가들에는, 내각에는 참여하지 않으나 의회 내에서 여당을 신임하기로 협의하는 신임 공급(신임 보완)의 방법도 있다. 그럼에도 다수의 지지를 얻는 데 실패하고 의회에서 불신임되면 총사퇴하거나 의회를 해산하고 선거를 다시 치러야 한다.
특히 총선을 완전 비례대표제(스웨덴, 네덜란드, 덴마크 등) 또는 연동형 비례대표제로 치르는 국가들(독일, 뉴질랜드 등)에서는 정당의 지지율과 의석비율이 일치하게 되어 다당제가 정착되고, 그 결과 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일이 거의 발생하지 않는다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 사실상 필수이며 일상적이다. 반면 대통령중심제는 승자독식 구조이기 때문에 연정은 잘 발생하지 않는다. 이처럼 내각제는 연정이 많이 이뤄진다는 점에서 대통령중심제에 비해 권력 분산적 성격이 있다. 그러나 내각제는 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 경향이 있다는 점에서는 권력 집중적 성격이 있는데 대통령중심제에서도 여대야소가 발생할 경우 유사한 상황이 펼쳐진다.
내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다.[주 2] 반면 대통령중심제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다.
내각제에서는 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 인정되지 않는 것이 원칙이다.
의원내각제는 행정부 수반을 의회에서 선출한다. 선출된 행정부 수반을 총리(또는 수상)라고 하는데, 총리는 국정에 관하여 의회에 책임을 진다. 즉, 의회는 내각 불신임권을 갖고 있어서 언제든지 총리에 대한 신임을 철회(해임)할 수 있다. 이에 대응하여 총리는 의회 해산권을 가진다. 가령 총리가 판단하기에 의회가 민심을 위배하고 있을 경우, 정부 정책의 강력한 뒷받침을 위해 더 많은 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 자신에 대한 의회의 불신임 추진에 동의하지 못할 경우 등에 총리는 의회를 해산하고 조기 총선을 치르는 정치적 승부수를 던질 수 있다. 조기 총선에서 여당이 승리하면 총리는 자신의 직위 및 정권을 유지할 수 있지만, 반대로 여당이 패하면 정권을 잃을 수 있다.
의원내각제에서는 다수 의석을 차지한 세력이 정부를 구성한다. 그러나 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤 정부를 구성하게 되는데, 이를 연립 정부(연정)라고 한다. 또한 웨스트민스터 시스템을 채택한 국가들에는, 내각에는 참여하지 않으나 의회 내에서 여당을 신임하기로 협의하는 신임 공급(신임 보완)의 방법도 있다. 그럼에도 다수의 지지를 얻는 데 실패하고 의회에서 불신임되면 총사퇴하거나 의회를 해산하고 선거를 다시 치러야 한다.
특히 총선을 완전 비례대표제(스웨덴, 네덜란드, 덴마크 등) 또는 연동형 비례대표제로 치르는 국가들(독일, 뉴질랜드 등)에서는 정당의 지지율과 의석비율이 일치하게 되어 다당제가 정착되고, 그 결과 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일이 거의 발생하지 않는다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 사실상 필수이며 일상적이다. 반면 대통령중심제는 승자독식 구조이기 때문에 연정은 잘 발생하지 않는다. 이처럼 내각제는 연정이 많이 이뤄진다는 점에서 대통령중심제에 비해 권력 분산적 성격이 있다. 그러나 내각제는 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 경향이 있다는 점에서는 권력 집중적 성격이 있는데 대통령중심제에서도 여대야소가 발생할 경우 유사한 상황이 펼쳐진다.
내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다.[주 2] 반면 대통령중심제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다.
내각제에서는 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 인정되지 않는 것이 원칙이다.
4. 유형[편집]
학계는 의원내각제를 크게 영국에서 발달한 웨스트민스터식과 총의제를 중심으로 한 서유럽식으로 구분한다. 또한 총리와 내각의 선출 및 임명 과정이 국가마다 상이하다.
웨스트민스터식은 주로 영연방 국가들이나 영국의 영향을 많이 받은 국가들에서 발견된다. 웨스트민스터식은 대립적 토론이 부각되며, 의회 산하 위원회보다 본회의에서의 토론과 결정이 더 중요시된다. 의회 의석도 여당과 야당이 서로 마주보게끔 배치하는 경우가 많다. 웨스트민스터식으로 분류되는 국가들 중 영국, 캐나다, 인도 등은 주로 다수대표제를 통하여 의원을 선출하고, 뉴질랜드 등은 비례대표제로 의원들을 선출하며, 오스트레일리아, 아일랜드는 선호투표제를 채택하고 있다. 그러나 어떤 선거제도를 따르든 폐쇄형 명부제는 기피하는 경향이 있다.
한편 독일, 스웨덴, 스페인 등 유럽 대륙 국가들의 내각제는 웨스트민스터식과 구분되며, 이를 서유럽식 의원내각제로 분류하고 있다. 서유럽식 의원내각제는 합의적인 토론(합의제 민주주의)을 선호하며, 의석을 부채꼴로 배치하는 특징이 있다. 또한 선거에 있어 공개형 명부제를 통한 비례대표제를 선호하며, 의결 과정에서도 본회의보다는 산하 위원회에서의 의논 비중이 더 크다. 네덜란드나 스웨덴과 같은 몇몇 국가에서는 의원이 장관으로 임명되면 의원직에서 사직해야 한다. 이 국가들에서 장관들은 의회에 참석해 토론을 하지만, 법안 투표권은 없다.
웨스트민스터식은 주로 영연방 국가들이나 영국의 영향을 많이 받은 국가들에서 발견된다. 웨스트민스터식은 대립적 토론이 부각되며, 의회 산하 위원회보다 본회의에서의 토론과 결정이 더 중요시된다. 의회 의석도 여당과 야당이 서로 마주보게끔 배치하는 경우가 많다. 웨스트민스터식으로 분류되는 국가들 중 영국, 캐나다, 인도 등은 주로 다수대표제를 통하여 의원을 선출하고, 뉴질랜드 등은 비례대표제로 의원들을 선출하며, 오스트레일리아, 아일랜드는 선호투표제를 채택하고 있다. 그러나 어떤 선거제도를 따르든 폐쇄형 명부제는 기피하는 경향이 있다.
한편 독일, 스웨덴, 스페인 등 유럽 대륙 국가들의 내각제는 웨스트민스터식과 구분되며, 이를 서유럽식 의원내각제로 분류하고 있다. 서유럽식 의원내각제는 합의적인 토론(합의제 민주주의)을 선호하며, 의석을 부채꼴로 배치하는 특징이 있다. 또한 선거에 있어 공개형 명부제를 통한 비례대표제를 선호하며, 의결 과정에서도 본회의보다는 산하 위원회에서의 의논 비중이 더 크다. 네덜란드나 스웨덴과 같은 몇몇 국가에서는 의원이 장관으로 임명되면 의원직에서 사직해야 한다. 이 국가들에서 장관들은 의회에 참석해 토론을 하지만, 법안 투표권은 없다.
5. 장점[편집]
- 총리가 국정 운영 능력이 부족하다든지 또는 스캔들에 연루되어 국민들로부터 지지를 상실했을 경우 신속한 대응이 가능하다. 의회가 내각불신임권을 갖고 있어, 언제든지 총리를 사임시켜 정권을 교체할 수 있기 때문이다.
- 반면 대통령중심제는 정부(대통령)의 임기가 보장된다. 즉, 대통령이 아무리 무능하고, 스캔들에 연루되어 국민들로부터 지지를 상실했더라도 임기 중 교체가 곤란하다.
- 대통령중심제에서는 국가에 따라 대통령에 대한 탄핵제도를 두기도 하지만, 탄핵은 보통 대통령이 중대한 법 위반 행위를 했을 때만 가능할 뿐, 국정 운영 능력 부족(무능), 국민들의 지지 상실 등의 이유로는 곤란하다.
- 탄핵을 위해 사법부나 상원 등의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우에는 탄핵까지 시간이 매우 오래 걸려 신속한 대응과는 거리가 멀어진다. 한편 내각의 입장에서도, 현재 의회의 의석 구도가 민심하고 동떨어져 있다고 생각할 시 즉각 의회를 교체할 수 있다.
- 즉 내각제에서는 총리 뿐만 아니라 의원의 임기도 보장되지 않는다. 그 까닭은 총리가 의회해산권 및 조기총선실시권을 갖고 있기 때문이다.
- 총리가 본 권한을 행사할 경우, 총선 결과에 따라선 총리 자신도 자리에서 물러나야 할 수 있으므로 위험을 안고 정치적 승부수를 던지는 셈이 된다. 반면 대통령중심제에서는 대통령의 임기뿐만 아니라 의원의 임기도 보장된다.
- 따라서 대통령중심제에서는 설령 현재의 의회가 민심과 동떨어져 있더라도, 유권자들로서는 다음 총선 때까지 기다리는 방법 밖에 없다.
- 의원내각제는 특성상 연정이 필수 내지 일상화되어 있어 정당 간에 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 상대적으로 높고, 다양한 의견을 국정에 반영할 수 있어 다당제가 정착하기에 적합하다.
- 내각제에서는 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없는 한 승자독식은 불가능하므로 보통 둘 이상의 정당이 연합하여 집권(연정)한다.
- 대통령중심제에서도 연정은 가능하지만, 내각제하고는 달리 연정을 해야만 정부를 구성할 수 있는 상황은 발생하지 않는다.
- 또한 내각제에서는 총리가 연정 합의를 지키지 않을 경우, 연정에 참여한 정당들은 연정에서 나가겠다고 엄포를 놓을 수 있고, 실제로 연정에서 나가면 과반 의석이 무너져 정권이 교체될 수 있으므로, 총리로서는 연정합의를 무시하기 어렵다.
- 반면 대통령중심제에서는 대통령이 연정 합의를 지키지 않더라도 연정에 참여한 정당들이 취할 수 있는 대응 수단이 마땅치 않기 때문에(설령 연정에서 나가더라도 대통령의 임기는 보장된다) 연정 합의의 구속력이 약하다.
6. 단점[편집]
- 의회 내에에서 정당 간 이합집산이 잦을 경우, 정부의 존속 기간이 지나치게 짧아지거나, 정국이 불안정해질 경우 국민들로부터 불신을 받게 될 수 있다.
- 한편 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 정부의 구성을 위해서는 연정을 해야 하는데, 군소정당이 난립한 경우에는 연정 합의가 여의치 않을 수 있고, 그 경우에는 오랫동안 무정부 상태에 있을 수도 있다.
- 이를 막기 위하여 기간이나 정당 성립에 있어 여러 규정을 설정해두는 내각제 국가도 많다.
- 내각제에서는 극히 예외적 현상인 소수정부가 출범한 경우를 제외하곤 의회의 의석 구도가 여대야소일 수 밖에 없으므로, 의회 그리고 야당의 정부에 대한 견제가 구조적으로 약할 수 밖에 없다.
- 대통령중심제에서는 국가의 두 중요한 권한인 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 1인이 모두 가지고 있어 그 행사에 일관성을 기할 수 있지만, 내각제에서는 두 권한이 서로 다른 사람에게 분리되어 있어 그 행사에 일관성을 기하기는 어렵다.
7. 문서 출처[편집]
- 본 문서에 작성된 내용은 아래의 자료들로 참고한 내용을 알립니다.